Radiografía de los 29 fondos fiduciarios que promete eliminar Milei: un golpe sobre una caja de $1,7 billones

“Voy a terminar con todas las cajas negras de la política. Si los tengo a tiro de decreto, anotalo, porque son boleta”, dijo el presidente Javier Milei en una de sus últimas apariciones televisivas. La frase, en realidad, se refería al manejo de los llamados fondos fiduciarios o fideicomisos públicos que representan ingresos por una suma equivalente al 2% del PBI, y cuya principal característica es la falta de transparencia y control sobre su funcionamiento. Este viernes, el vocero presidencial Manuel Adorni confirmó que el Ejecutivo va a eliminar algunos de ellos por US$2000 millones, aunque todavía resta saber cuál es la lista de los fondos que se suprimirán.

Un fideicomiso es un instrumento para administrar fondos que son conferidos a una persona física o jurídica para cumplir con un determinado objetivo. Es decir, que un fiduciante le transfiere la titularidad de ciertos activos a otra persona –el fiduciario– que deberá administrar esos bienes para conseguir un beneficio para quien se designe en el contrato (beneficiario o fideicomisario, que puede ser un tercero o el mismo fiduciante).

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Si bien existen distintos tipos de fideicomisos, los llamados fondos fiduciarios son conocidos como fideicomisos públicos y permiten llevar adelante proyectos particulares por parte del Estado. En este caso, los distintos organismos públicos transfieren los activos a otras entidades que serían los fiduciarios para que administren los fondos.

Originalmente, esta figura tenía como finalidad destinar financiamiento a proyectos particulares, pero el gran escollo de los fondos fiduciarios es que se trata de una masa de recursos separada de las reglas generales que recubren al resto del Presupuesto Nacional. De allí que se habla de una “caja negra” o discrecional, que no cuenta con el control suficiente sobre su administración.

Si bien la información es poca y se conoce con cierto rezago, la Oficina Nacional de Presupuesto muestra el seguimiento de esos fondos. La última información disponible -al cierre del tercer trimestre de 2023-, revelaba la existencia de 29 fondos fiduciarios.

Dentro de ellos, hay 16 que representan el 98,9% del total de los ingresos y los gastos ejecutados por el sector, que son principalmente el Fondo Fiduciario Sistema de Infraestructura del Transporte (FFSIT), el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial (FFDP), el Fondo Fiduciario de Infraestructura Hídrica (FFIH), el Fondo Fiduciario Programa Crédito Argentino del Bicentenario para la Vivienda Única Familiar (Pro.Cre.Ar), el Fondo Nacional de Desarrollo Productivo (FONDEP), el Fondo de Integración Socio Urbana (FISU), el Fondo Nacional del Manejo del Fuego y el Fondo de Garantías Argentino (FOGAR), por nombrar algunos.

De acuerdo al informe de la Oficina de Presupuesto, todos los fondos fiduciarios registraron ingresos por más de $1,7 billones, esto es, una suma equivalente a 2 puntos del PBI.

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¿Cómo se componen los gastos y los ingresos de los fondos fiduciarios?

Los ingresos a estos fondos provienen de distintas vías, como pueden ser transferencias del Tesoro Nacional o la recaudación de impuestos sobre determinado sector. “En los ingresos está lo que aporta el Estado Nacional directamente, que se estima que es más o menos el 25% el total. Por otro lado, tenés ingresos que se generan los mismos fondos y otros que van por recursos de afectación específica, es decir, un porcentaje de un impuesto que va directamente a un determinado fondo”, explicó el economista de la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP), Rafael Flores.

Por el lado de los ingresos, en el acumulado al tercer trimestre del año 2023, el 31,8% de los recursos corrientes proviene de las rentas obtenidas por el Fondo Nacional de Desarrollo Productivo (FONDEP), el Fondo de Garantías Argentino (FOGAR) y por el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial. Además, el 23% de los ingresos corrientes surgen de transferencias otorgadas por provincias y municipios y por la Administración Nacional al Fondo Fiduciario Sistema de Infraestructura del Transporte para financiar gastos de compensaciones tarifarias.

Otro 7,1% de los recursos corrientes tienen su origen en el Fondo Fiduciario Sistema de Infraestructura del Transporte (que provienen del impuesto sobre los combustibles y las transferencias del Tesoro Nacional), y en los ingresos impositivos del Fondo Fiduciario de Infraestructura Hídrica provenientes de una alícuota del 5% sobre la nafta y del 9% sobre el gas natural comprimido para el uso como combustible en automotores. A su vez, otro el 6% de los recursos corrientes se explica por los ingresos impositivos y las rentas de la propiedad del Fondo de Integración Socio Urbana (FISU), que provienen del 9% de lo recaudado por el impuesto PAIS.

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Por la vertiente de los gastos, se compone fundamentalmente en los compromisos corrientes por las transferencias del Fondo Fiduciario Sistema de Infraestructura del Transporte, destinadas principalmente al Sistema Integrado de Transporte Automotor (SISTAU) y al Sistema Ferroviario Integrado (SIFER).

Asimismo, se reportaron transferencias otorgadas a provincias y municipios por el Fondo Fiduciario para la Vivienda Social, las cuales representan el 25,7% del total de gastos de capital (vinculados a proyectos de inversión) y transferencias con destino al sector privado otorgadas por el Fondo Fiduciario Pro.Cre.Ar que ascienden al 13,8% del total de erogaciones de capital.

También, se destinó un 12,5% del total de gastos corrientes -los llamados ordinarios- por parte del Fondo de Infraestructura Hídrica a provincias y municipios y otras entidades del Sector Público, el 17,7% fueron transferencias del Fondo Fiduciario de Integración Socio Urbana a provincias, municipios y al sector privado y el 21,6% restante a transferencias con destino a la Dirección Nacional de Vialidad y al sector privado, a cargo del FFSIT.

En este contexto, si bien los ingresos de los fideicomisos públicos representaron más de $1,7 billones, también mostraron gastos por más de $1,17 billones, por lo que el resultado financiero de los fondos fiduciarios durante el tercer trimestre del año anterior representó un superávit de $566.606,4 millones.

¿Esto quiere decir que ese dinero vuelve a la órbita del Tesoro? No. “Justamente en eso difieren los fondos fiduciarios del resto del Presupuesto. En el Presupuesto, la plata que no se ejecuta en un año vuelve a rentas generales y se rediscute el año siguiente, es decir, lo que no se ejecutó vuelve al Tesoro. En cambio, en los fondos fiduciarios queda ahí. No vuelve al resto de la administración, por lo tanto, el Estado no puede apropiarse de ese superávit que tienen los fondos”, describió Flores.

¿Por qué se activó el debate por los fondos fiduciarios?

El debate por los fondos fiduciarios no es nuevo. De hecho, lleva 30 años en discusión. Un informe de Cippec de 2007 mostró que comenzaron a ser utilizados en el sector público de la Argentina desde mediados de los 90, luego de la sanción de la Ley Nº 24.441 y que desde ese entonces se crearon cada vez más, cuyos gastos se incrementaron especialmente entre 2001 y 2007, momento en que pasaron de 8 a 16. Actualmente, como se dijo, se reportaron 29.

Si bien durante estos años, la discusión por el manejo y la falta de transparencia de estos fideicomisos públicos siempre se mantuvo latente, ahora se reactivó a causa del fracaso de la Ley Ómnibus que el gobierno de Javier Milei envió al Congreso.

El artículo 4 del proyecto de La Libertad Avanza establecía la posibilidad de “crear, modificar, transformar y/o eliminar fondos fiduciarios públicos creados por normas con rango legal, inclusive los destinados a subsidios, revisando su procedencia y destino a los efectos de lograr una mayor racionalidad, eficiencia, eficacia, transparencia y control de la utilización de los recursos públicos”.

De esta manera, ese inciso le habilitaba al Presidente la posibilidad de cortar de cuajo, recortar, cambiar o incluso revalorizar esos fondos fiduciarios, pero la norma no contó con apoyo en el recinto y finalmente la ley se dio de baja.

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“Los fideicomisos se crean con un objetivo, que no está mal en términos generales, si es que nos aseguramos que estos fondos van a ir a esta política pública específica y los recursos que tienen no se pueden asignar a otra cosa. El gran problema que tienen los fideicomisos es la opacidad. No hay información suficiente sobre cómo funcionan, cuánta plata pagan por los distintos conceptos ni a quién contratan”, analizó el especialista en presupuesto.

“No se presenta esa información detallada de la manera en que sí se hace con el resto del Presupuesto. Ese es el mayor problema que hay -y que ni la ley que proponía Milei ni las reformas que se plantearon por lo menos en principio apuntaban a corregir- es ese déficit de transparencia”, reflexionó Flores. Y aseguró que el debate por el destino de los fondos fiduciarios requiere de una evaluación mucho más profunda: “El problema es que atrás de esto hay cajas, pero también hay un montón de políticas públicas y subsidios que se financian de esa manera y que se podrían cerrar de golpe sin ninguna discusión al respecto”.